- 박정희 개발체제의 성공과 한계
- 위기의 한국 경제 진단
- 사회통합적 시장경제
- 저성장, 제로성장, 역성장 시대의 뉴딜방안
- 청년의 꿈이 공무원인 나라엔 미래 없다……
대한민국(大韓民國)은 2차 세계대전 이후 급속한 경제발전을 이룩한 몇 안 되는 국가 중 하나이다. 기적으로 불리는 이런 경제발전은 정부주도ㆍ재벌중심의 주식회사 대한민국 모형을 통해 달성되었으나 경제가 발전되어 금융시장이나 부품시장과 같은 시스템 경제(system economy) 문제가 해소된 현 시점에서 정부 주도·재벌 중심 발전전략은 혁신형 경제로의 이행에 오히려 걸림돌이 되고 있어 복지가 구비된 포용적 시장경제 체제 구축이 필요한 시점이다.
재벌주도의 제조업은 1960년대 이후 한국경제의 성장을 주도했으며, 지금도 국내총생산(GDP)에서 차지하는 제조업 비중은 세계 평균치를 훨씬 상회하고 있으나 2012년부터 제조업 성장률은 경제성장률과 유사한 수준으로 하락했다.
제조업 경쟁력을 나타내는 무역특화지수(상대적 수출비중)도 하락하고 있어 가격 경쟁력에 의존하는 한국 제조업이 한계점에 다다랐음을 보여준다. 사실 1990년대 한중 수교와 중국의 개혁ㆍ개방으로 시작된 이른바 중국 특수가 없었다면, 한국 제조업은 이런 한계점에 더 빨리 도달했을지도 모른다.
그럼에도 불구하고, 중국특수가 지속된 지난 25년 간 한국경제는 지속 가능한 성장을 위한 경제의 구조조정을 등한시했다. 중국경제의 성장률 감소, 아베노믹스(Abenomics, アベノミクス)로 인한 엔화 약세, 미국 금리 인상, 신흥국 경제 위기 가능성 등 수출시장 환경이 악화되고 있다.
수술이 필요한 환자에게 진통제로 통증을 없애는 처방이라는 단기대책은 답이 될 수는 없다. 당장 눈앞에 위기를 넘기기 위한 잔꾀로 더 큰 위기를 불러오는 어리석음을 범해서는 안 된다.
- 박정희 개발체제의 성공과 한계
1950년대 한국은 저개발 농업국가로 1인당 소득, 인구 규모 및 분포, 취학률, 수출품목, 농업중심 사회 등 경제적으로 여러 측면에서 필리핀과 유사했고 경제개발 계획이 추진되기 직전인 1961년만 해도 필리핀은 우리보다 잘사는 선진국이었다.
세계은행에 따르면 당시 한국의 1인당 국내총생산(GDP)은 91.6달러, 필리핀은 260.2달러였다. 그로부터 50여 년이 지난 현재 대한민국은 에서 근대적 산업국가로 기적처럼 변신했다. 1960년부터 1988년까지 필리핀의 1인당 실질소득은 연 1.8%씩의 성장에 그쳤으나, 한국은 약 연 6.2%씩 성장하였다.
1988년에 한국의 1인당 소득은 필리핀의 약 3배가 되었으며 올해 한국의 1인당 GDP는 2만9115달러 규모로 성장했으나 필리핀은 3102달러에 불과하다.
노벨 경제학상을 수상한 거시경제학의 대가 루카스(Robert E. Lucas, Jr.) 교수는 1960년대부터 시작된 한국의 경제 발전을 기적이라고 칭송했다. 사실 제2차 세계대전 이후의 신생 독립국들 중에서 한국은 예외적으로 지속적인 성장을 이룩한 국가이다. 따라서 한국의 경제 발전을 ‘한강의 기적’이라고 부르기도 한다.
그렇다면 ‘한강의 기적’이라고 불린 경제 성장은 어떻게 가능했던 것일까?
1961년 이후 한국 경제의 성장과 산업구조의 변경은 박정희 개발체제를 통해 이뤄졌고 박정희 개발체제의 성공요인은 크게 세 가지로 생각해 볼 수 있다.
먼저, 저개발 상태에서 시장의 부재 문제를 정부와 재벌이 효과적으로 해결했다. 경제 개발 초기에 국내에는 축적된 자본이 없었고, 또 신용도가 낮았던 국내 기업들이 국제 금융시장에서 자본을 자체적으로 조달하는 것도 거의 불가능했다.
따라서 정부가 국책은행인 산업은행의 보증을 통해서 또는 직접적으로 차관 형식으로 외국 자본을 도입했고, 또 도입한 자본을 국내 기업들에게 배분하는 역할을 맡았던 것이다. 이때부터 관치금융이 본격적으로 시작된 것인데, 한국의 관치금융은 정부 주도의 경제 개발과 밀접한 관련을 가진다.
그런데 정부는 경제 개발 5개년 계획에 따라 자본을 기업들에게 배분하면서 어떤 산업을 육성하고, 어떤 기업이 어떤 역할을 맡을 것인지도 결정했다. 예를 들어, 1970년대에 중화학공업 육성정책에 따라 삼성그룹은 전자사업, 현대그룹은 자동차사업과 같은 방식으로 업종을 지정하고 할당했던 것이다.
따라서 정부, 특히 청와대와 경제기획원이 마치 기업의 기획조정실 같은 역할을 수행하고, 대기업들이 사업부서의 역할을 수행하는 이른바 ‘주식회사 대한민국(Korea, Inc.)’ 모형이 기본 발전전략이 되었고, 이는 관치금융과 산업정책이 결합된 강력한 정부 주도 성장 모형이었다.
정부로부터 큰 사업권을 획득한 기업들도 수직계열화를 통해 재벌로 성장하기 시작하였고 수직계열화 역시 경제 발전 초기에는 부품시장의 부재 문제를 해소하는 긍정적 역할을 했다.
예를 들어, 고(故) 구자경 LG그룹 회장은 화장품을 만들었으나 화장품을 담을 플라스틱 용기 생산자가 없어서 플라스틱 용기도 만들기 시작했다고 자서전에서 밝힌 바 있다.
따라서 정부 주도-재벌 중심의 발전전략은 저개발 상태에서 금융 산업과 부품 및 소재 산업이 발달되지 못해 발생하는 시장의 부재 문제를 극복하는 데 효과적이었던 것이다.
둘째, 박정희 개발체제는 모방을 통한 추격형 경제에서 매우 효과적이었다. 모방의 대상이 비교적 확실한 추격형 경제에서 ‘무엇’을 해야 할지는 쉽게 알 수 있게 된다. 한국의 경우 일본을 모방의 대상으로 비교적 쉽게 특정할 수 있었다.
따라서 추격형 발전전략에서 중요한 문제는 ‘어떻게’ 가용한 자원을 신속하게 목표 산업에 투입하느냐는 것이다. 박정희 개발체제는 군대식 ‘명령과 통제(command and control)’ 시스템을 이용해 재벌과 노동자들을 통제하고 정책 목적을 달성하도록 총력전을 펼쳤다.
수출상황실이 설치되고, 매월 열린 수출 진흥 대책회의에는 정부 관료뿐 아니라 재벌 총수들도 함께 참석했다. 목표를 달성하는 재벌들에게는 온갖 금융 및 재정 특혜가 주어졌으며, 노동조합운동은 억압을 받았다. 정부는 물가안정을 명목으로 주요 물품의 가격을 통제하고, 임금상승도 억제했으며, 수출에 유리한 환율을 유지하기 위해 노력했다.
마지막으로, 박정희 개발체제는 수출을 잘하고 많이 하는 기업들에게 특혜를 주는 보상체계를 구축했는데, 이는 매우 경쟁친화적인 보상체계였다. 대기업들은 정부가 배정한 사업에서 성과를 올려야만 더 많은 혜택을 받을 수 있었는데, 이때 정부가 제시한 성과의 주요 기준은 수출 실적이었다.
사실 경제 개발 초기에는 국내의 유효수요가 충분하지 않았고, 또 도입한 외채를 상환하기 위해서도 수출에 주력할 수밖에 없었다. 따라서 정부주도-재벌중심의 발전전략은 수출주도형 공업화 전략이 되었다. 수출시장은 상대적으로 매우 경쟁적인 시장이다.
수출시장에서 경쟁해야 하는 대기업들은 조직과 인사에서 효율성을 담보하는 경영관리를 할 수밖에 없어 수출 실적에 따른 보상체계는 재벌 내부의 효율성을 담보하고 효율적인 기업이 더 성장하도록 하는 긍정적 역할을 수행했던 것이다.
사실 독재정부가 정부주도의 경제 발전전략을 채택했던 것은 제2차 대전 이후 신생 독립국들에서 흔한 일이었다. 그럼에도 불구하고, 앞서 지적한 것처럼, 이들 국가들이 지속적으로 경제 발전에 성공한 예는 드물다. 예를 들어, 1970년대에 필리핀의 독재자였던 마르코스 대통령도 박정희의 개발전략을 수용해 경제 발전을 이룩하려고 노력한 적이 있다.
그러나 필리핀은 한국과 같은 경제 성장에 이르지 못했다. 한국과 필리핀의 차이점은 무엇이었을까? 이에 대한 필리핀 학자들의 설명은 단순했다. 마르코스 대통령은 사업 특혜를 친인척이나 친구들에게 나눠줬다는 것이다.
따라서 박정희 개발체제가 성공적이었던 가장 중요한 요소는 바로 경쟁친화적 보상체계로 작동한 수출 실적 위주의 특혜정책이었다고 하겠다. 그러나 1960년대부터 최소한 30년 간 성공을 구가했던 박정희 개발체제는 1990년대 중반 이후 한계에 도달했다는 평가와 변화가 필요하다는 비판에 직면하기 시작했다.
그렇다면 그 동안의 성공 공식이 왜 작동하지 않게 된 것일까? 그에 대한 대답은 아이러니하다. 경제 발전이 이뤄진 결과 그런 경제 발전을 가능하게 했던 발전전략이 더 이상 통하지 않는 구조로 경제가 진화했기 때문이다.
다시 말하자면, 경제 발전의 결과로 저개발 단계에서 발생하는 문제가 해소되었다. 먼저, 시장의 부재 문제가 해소되었다. 금융시장이 발전되고 부품 및 소재를 생산하는 독립적인 기업들이 충분히 등장했다. 2000년부터 한국이 순채무국에서 순채권국으로 바뀌었다.
또한 제조업에서 부품소재 산업의 생산비중도 1993년 38%에서 2008년 43% 수준으로 증가했음에도 여전한 정부의 금융시장 개입과 재벌의 과도한 수직계열화는 부정적인 영향만 양산하고 있다.
둘째, 경제가 성장한 결과 모방을 통한 경제 성장이 한계에 도달한 것이다. 1980년대 이후 슘페터의 ‘경기순환론’이 재조명 받고 있다. 슘페터(Joseph Alois Schumpeter, 1883~1950)는 ‘창조적 파괴’, ‘기업가정신’을 주창한 경제학자이며 전 하버드대 총장인 로런스 서머스는 “21세기는 애덤 스미스도, 케인즈도 아닌 조셉 슘페터의 세기다”라고 했다.
슘페터와 케인즈가 활동하던 시기에는 실업난과 경제공황으로 시달리던 시기였다. 케인즈는 정부의 시장개입을 찬성하고 정부가 유효수효를 창출해 투자 및 고용 확대로 실업률을 줄이고 소득을 늘려야 한다고 주장했다.
반면 슘페터는 정부의 시장개입 반대하고 불황을 경기순환의 한 단계라 인식하고 혁신에 기인하는 경제발전의 조정과정으로 해석했다. 호황은 혁신의 연속에 따른 경제발전이고 불황은 혁신 이후, 경제가 균형점을 찾아가는 시기라는 것이다.
사업가(Businessman)과 기업가(Entrepreneur)는 다르다. 사업가에게는 혁신이 없지만 기업가는 창조적 파괴(Creative Destruction), 즉 혁신을 제공하는 사람이다. 마차를 아무리 연결해도 철도가 되지 않으며 올해 100만대를 생산하는 기업이 내년에 200만대를 생산한다고 혁신이라고 할 수 없다.
혁신은 컨베이어 벨트 생산방식으로 자동차 대량 생산의 기틀을 마련한 헨리 포드, 전기차를 상용화시킨 테슬라 모터스의 엘론 머스크가 슘페터 관점에서 진정한 기업가이다.
1960년대 한국경제는 저개발 상태로 기술 프런티어로부터 멀리 떨어져 있는 상태인데, 이때는 모방형 전략이 성장률을 가장 높게 할 수 있는 전략이 된다. 그러나 경제가 성장해 기술 프런티어에 가까워질수록 혁신형 전략으로 전환해야만 지속적인 성장을 할 수 있다.
그런데 누가, 무엇이 성공할지 알기 어려운 불확실성 하에서 정부의 승자선택(winner picking) 전략은 오히려 혁신을 말살하고 있다. 나아가 재벌의 경제력 집중과 세습은 혁신의 기회와 공정한 경쟁을 막는 역작용을 하고 있다.
- 위기의 한국 경제 진단
최근 들어 한국 경제가 일본의 ‘잃어버린 20년’의 전철을 밟는 것은 아닌가 하는 우려가 고조되고 있다. 2008년 세계적 금융위기의 와중에서도 한국 경제는 상대적으로 양호한 성장률을 유지했고, 2012년 이후에는 경제성장률이 다시 상승하는 듯했다. 그러나 2015년에 2.6%로 주저앉으면서 2016년도에도 2.8%에 머물렀다.
그런데 최근 경제성장률의 하락이 경기변동적 현상이라기보다는 구조적 요인에 의한 것이라는 데 문제의 심각성이 있다. 이런 추론의 바탕에는 제조업의 위기라는 현실이 있다. 최근에 제조업의 수익률과 경쟁력이 급속하게 떨어지고 있는데, 이는 궁극적으로 제조업이 고부가가치사업으로 재편되는 산업 진화가 단절되어 발생하는 문제로 이해할 수 있다.
제조업이 한국 경제에서 차지하는 비중은 매우 높다. 2014년 기준으로 한국의 제조업은 GDP의 약 30.3%를 차지하고 있는데, 이는 제조업 강국으로 알려진 독일의 제조업 비중이 GDP의 22.6%, 일본이 18.7%임을 고려하면 매우 높은 수치이다. 높은 비중을 차지하는 한국의 제조업은 소수의 주력 중화학공업에 편중되어 있다.
2012년 현재 화학, 수송장비, 1차금속, 기계, 전기・전자기계 등 5개 주력산업이 제조업 매출액의 67%, 그리고 제조업 수출의 77%를 차지했다.
수출 지역은 중국, 미국, 유럽연합(EU) 등에 편중되어 있는데, 2013년 기준으로 공산품 수출시장의 26.1%를 중국, 11.1%를 미국, 8.7%를 EU가 차지했다.
제조업은 경제 개발 초기부터 한국 경제의 성장을 견인해왔다. 그러나 2012년부터 제조업의 성장률이 경제성장률과 비슷해지기 시작했으며, 2015년에는 제조업의 성장기여율이 급속하게 감소했다. 그런데 제조업의 성장률 둔화와 경제 성장에 대한 기여율 감소는 한국 제조업의 경쟁력 하락에서 비롯된 것이다.
KDB산업은행의 보고서에 의하면 딜로이트(Deloitte)와 미국경쟁력위원회가 발표한 주요국 제조업 경쟁력지수 순위에서 한국은 2010년 3위에서 2013년 5위로 하락했는데, 향후 추가적 하락이 예상되고 있다.
무역실적을 사용해 측정하는 경쟁력 지표인 무역특화지수 역시 2012년 이후 제조업의 경우 소폭 하락하고 있는데, 특히 비IT제조업의 하락이 뚜렷하다. 나아가 제조업의 수익성도 2011년 이후 하락 추세이다. 매출영업 이익률은 2010년 6.7%에서 2013년 5.1%로 하락했는데, 특히 석유화학, 철강, 조선 등의 하락폭이 컸다.
경제가 발전하면서 일반적으로 주력산업은 경공업에서 중화학공업으로, 중화학공업에서 부품소재 및 IT산업 그리고 금융서비스업으로 진화하는 과정을 따른다. 미국의 경우 1950년대에 제조업이 GDP에서 차지하는 비중이 25% 정도였으나 2009년에는 14%로 축소되었는데, 금융산업(financial industry)과 IT산업의 급격한 성장이 전통적 제조업의 자리를 대신했다.
이에 반해 독일과 일본은 제조업의 비중이 줄어들기는 하나 주력 제조업이 유지되면서 산업 내에서 고부가가치화라는 진화를 거듭해왔다.
한국의 경우 1970년대 이후 굴뚝산업인 중화학공업 육성정책이 시작되었고, 이후 자동차, 반도체, 석유화학, 조선, 철강, 가전 등이 주력산업으로 자리를 잡았다. 이런 중화학공업의 특징은 이른바 장치산업이라는 것인데, 대규모 자본이 필요한 장치산업에서의 궁극적인 경쟁력은 숙련 노동력의 임금경쟁력이라고 할 수 있다.
그런데 후발국가는 새로운 공정기술을 이용해 범용재 (commodity)를 생산하는 공장을 짓고 숙련도에 비해 임금수준은 낮은 노동력을 확보할 수 있기 때문에, 선진 공업국가에 비해 범용재의 가격경쟁력에서 앞서기 시작한다. 한국의 중화학공업의 성장 역시 이런 진화의 과정을 거쳤다.
따라서 새로이 추격해 오는 신흥국이 있다면 범용재의 가격경쟁력을 상실하는 것은 시간문제로 과거 한국 기업이 일본이나 유럽의 범용재 생산제조업자들을 대체했던 것처럼 중국이나 신흥국이 한국의 범용재 생산자들을 대체하기 시작하고 있다.
그러나 독일과 북유럽 국가들은 고부가가치 중간재 생산과 고부가가치 특수재(specialized product)의 생산으로 산업이 진화해 가면서 고부가가치 중간재나 특수재는 국내에서 생산하고 범용재 사업은 축소하거나 국외 이전을 추진했다.
이런 맥락에서 한국 제조업 위기의 본질은 고부가가치화로의 산업 진화가 단절되고 있어 양적인 측면에서 보면 한국 제조업에서 중간재인 부품소재 생산비중이 지속적으로 증가하고 있다.
특히 부품소재 수출이 완성재 수출보다 빠르게 증가하여 2010년에는 제조업 총수출액의 절반가량을 차지하기에 이른다.
부품소재 수출의 급속한 증가는 중국 경제의 발전으로 인해 한국산 부품소재의 대중국 수출이 급속히 증가했기 때문으로 한국산 부품소재의 선진국 시장 점유율은 오히려 감소했다.
특히 소재부문의 대선진국 무역역조는 심화되고 있고 부품 수출도 IT 관련 품목에 집중되어 있다. 이는 반도체 등 일부 IT 품목을 제외하고는 핵심 제품 및 기술이 존재하지 않고, 현재의 기술수준이 선진국 기업들에 비해 취약한 실정을 반영하는 것이다.
한편 주력 산업에 속한 기업들의 경쟁력 약화와 수익성 악화는 대기업에서 중소기업으로 연쇄적으로 가중되면서 만성적 한계기업인 좀비기업을 양산하고 있어 기업 도산과 이를 막기 위한 구조조정 문제로 비화되고 있다.
제조업의 경쟁력과 수출주도적인 성장이 한계에 부딪히면서 정부는 재정지출과 부동산 경기 활성화를 위한 건설투자를 통해 경기부양 정책을 지속하고 있어 한국 경제는 기업 부실화와 가계부채 그리고 이어지는 금융 부실의 늪으로 빠져들고 있다.
- 사회통합적 시장경제
경제가 발전함에 따라 모방을 통해 성장할 수 있는 여력은 줄어들게 된다. 2016년에 정부는 19조 원을 R&D에 투자했으나 이 중 절반 정도의 예산이 국공립 연구소와 정부 출연 연구기관에 배정됐다.
국가과학기술연구회에 따르면 정부 출연 연구소들이 보유하고 있는 특허의 대부분이 ‘장롱특허’라는 것이다. 장롱특허는 최근 10년 간 사용되지 않은 특허를 의미하며 이들이 보유한 장롱특허의 비중은 2013년 66.4%, 2014년 68.6%, 2015년 71.6%로 증가 추세이다.
혁신이 일어나지 않는 곳은 정부의 R&D 사업뿐만이 아니다. 2014년 기준으로 한국의 GDP 대비 R&D 지출 비중은 4.29%로 세계 1위이고, R&D 지출 절대금액으로도 세계 6위였으나 한국의 혁신역량에 대한 평가는 초라하다.
세계경제포럼(World Economic Forum)에서 발표하는 혁신경쟁력 지표를 포함한 국제경쟁력지수(Global Competitiveness Index)는 3년째 제자리인 26위로 노사 협력은 최하위 수준이며 금융시장 성숙도는 우간다보다 뒤진 80위였다.
한국 정부와 기업이 이처럼 R&D에 막대한 투자를 하고 있으나 혁신은 기대만큼 일어나지 않고 있는가? 그 해답은 바로 불확실성과 재벌의 경제력 집중에 있다. 지금까지 정부 주도의 차세대 성장동력 사업이나 R&D 투자는 정부가 ‘스티브 잡스(Steve Jobs)’를 발굴해 육성하겠다는 생각과 같은 것이었다.
불확실한 혁신형 경제에서 스티브 잡스를 사전에 알아볼 수 있는 확률은 매우 낮다. 그런데 정부가 스티브 잡스를 찾을 수 있는 확률은 ‘0’이 된다.
책임을 회피하고자 하는 관료의 속성상 과감하게 새로운 일을 하겠다는 혁신가보다는 일정한 범위 안에서 성공이 어느 정도 보장된 일을 하겠다는 사업가나 연구자에게 자금을 지원하게 되며 결국 이미 어느 정도 성공한 기술을 국산화라는 명목으로 지원하고 실적을 올리는 추격형 시대의 기술 개발만이 가능한 것이다.
그렇다고 정부가 기초 연구에 대한 지원 외에는 손을 놓으라는 것은 아니다. 정부의 역할이 없다는 것이 아니라 정부의 역할이 바뀌어야 한다는 것이다. 정부가 스티브 잡스를 찾는 역할을 버리고 누군가가 스티브 잡스가 될 수 있는 환경을 마련해 주는 역할을 해야 하는 것이다.
이런 정부의 역할은 바로 혁신형 경제가 잘 작동할 수 있는 제도적 기반을 만드는 것이다. 혁신형 경제에 대한 선구적 연구자인 하버드대학교의 아귀옹(Aghion) 교수와 브라운대학교의 호위트(Howitt) 교수는 혁신형 경제 의 제도적 전제조건으로 벤처 캐피탈(Venture capital)의 발달, 재산권 보호 제도 확립, 시장 진입과 퇴출 장벽의 제거 등을 꼽았다.
사실 한국의 경험은 혁신형 경제가 작동될 수 있는 제도적 기반이 갖춰지지 않은 상태에서 R&D 투자를 늘려도 기술혁신에 성공하기 어려움을 보여주는 대표적 사례로 세계경제포럼에서 발표하는 국제경쟁력지수는 한국의 재산권 보호 수준을 144개국 중 45위, 지적재산권 보호 수준을 52위로 보고하고 있다. 특히 벤처 캐피탈의 접근성은 86위였다.
한편 재벌 중심의 경제 발전으로 민간부문은 재벌체제가 압도하게 되었고, 이런 재벌체제는 혁신을 통한 산업의 고도화와 고부가가치화를 가로 막는 장애물이 되고 있다. 재벌의 과도한 수직계열화와 일감 몰아주기 관행은 도전기업에게 혁신할 수 있는 기회조차 주지 않고, 혁신경쟁의 소멸은 결국 재벌기업들의 혁신유인도 감소시키고 있는 것이다.
또한 재벌 대기업의 하청기업에 대한 기술 탈취로 기술경쟁력을 박탈당한 하청기업들은 가격경쟁과 단가 후려치기에 내몰리고 결국 혁신할 유인도, 여력도 잃게 된다. 나아가 재벌의 세습이 가능한 상황에서 재벌 총수 일가는 도전 기업의 싹을 자르고 진입장벽을 쌓는다.
한국 경제의 위기 상황과 사회적 양극화 문제를 해결하기 위해서는 박정희 개발체제에서 공고화된 정부주도ㆍ재벌중심의 경제를 전면적으로 대체할 새로운 ‘사회통합적 시장경제’ 경제체제가 필요한 시점이다.
사회통합적 시장경제는 정부주도ㆍ재벌중심의 반(半)계획ㆍ반(半)시장 경제가 아닌 약자의 재산권이 보호받는 제도화된 온전한 시장경제와 스스로 돕고 스스로 준비해야 하는 사적 복지가 아닌 제도화된 복지 및 사회안전망을 구축한 체제이다. 이를 통해 한국경제가 다시 지속가능한 성장의 길로 들어서고 사회적 양극화의 해소가 이루어질 수 있다.
< 사회안전전망에는 문제가 없어-그물코가 충분히 넓은 한……>
사회통합적 시장경제는 ➀약자의 재산권이 실질적으로 보호받고, ➁시장에서 공정한 경쟁이 이뤄지고, ➂최소한의 인격적 생활을 보장하는 복지와 사회안전망이 확립될 수 있는 제도적 기반을 갖춘 시장경제체제이다.
이런 시장경제체제는 ➃파워엘리트의 지대(rents)추구 행위를 억제하고 정치적 민주주의가 실질적으로 구현되도록 담보하는 경제체제이기도 하다.
먼저, 약자의 재산권이 실질적으로 보호받기 위해서는 징벌적 배상(punitive damage), 증거 개시 절차인 디스커버리(discovery), 집단소송 등의 법 제도화가 필요하다. 징벌적 배상제도의 도입을 위한 법안들은 20대 국회에도 이미 몇 건이나 제출되어 있는 상태이다. 징벌적 배상에 대한 의미가 다소 왜곡되고 있는 것이 여전한 사실이다.
징벌적 배상의 또 다른 영어 이름은 ‘exemplary damage’(일벌백계형 배상)이다. 다시 말하자면 징벌적 배상은 손해액에 비례해 추가적으로 손실을 보상하는 것이 아니라는 것이다. 가해자인 법인이나 자연인, 또 이와 유사한 자들이 다시는 동일하거나 유사한 행위를 하지 않도록 일벌백계의 의미로 배상을 추가하는 것이다. 따라서 손해보상과 별도로 가해자의 경제적 능력에 비례해 징벌적 배상을 부과하게 된다.
다시 말하자면 징벌적 배상이 이런 억제력을 갖기 위해서는 손해액이 아니라 가해 기업의 매출액에 비례해서 배상액을 산정돼야 한다. 초기 도입 단계에서 필요하다면 직전 3개년 매출액의 10%를 징벌적 배상의 한계로 설정하는 것도 고려해 볼 만하다. 그러나 손해액의 3배 또는 10배를 상한으로 정하는 것으로는 법의 취지를 충분히 살리기 어렵다.
징벌적 배상제도가 도입된다고 약자의 재산권 보호가 실질적으로 이뤄지는 것은 아니다. 보통 민사소송에서는 입증책임을 피해자인 원고가 지게 되는데, 문제는 현재의 한국 상황에서는 원고가 피고의 혐의를 입증할 수 있는 수단이 마땅치 않다는 점이다. 따라서 원고의 법률대리인이 입증에 필요한 심문이나 자료 등의 증거물을 요구하고 법원의 허락 하에 압수・수색도 할 수 있는 권리인 디스커버리 제도의 도입이 필요하다.
약자의 재산권이 보호된다고 공정한 경쟁이 보장되는 것은 아니다. 재벌의 과도한 수직계열화와 내부거래는 도전 기업에게 경쟁할 기회조차 허용하지 않고 있으며, 재벌 세습은 산업의 진입과 퇴출 장벽을 높이고, 재벌 총수들은 이런 경제력 집중을 통해 사익을 편취한다.
따라서 시장에서 공정한 경쟁이 보장되기 위해서는 재벌의 경제력 집중 해소가 선결되어야 한다. 한 가지 유념할 것은 공정한 시장질서가 단지 재화시장이나 하도급시장만을 염두에 두는 것은 아니라는 점이다. 노동시장과 금융시장의 공정성 문제 역시 매우 중요하다.
특히 노동 3권의 실질적 보장과 노동조합 조직률 제고와 같은 노동정책은 노동시장에서 수요독점적 지위를 누리는 재벌들에 대한 시장의 공정성 회복을 위해서도 필요하다. 재벌의 경제력 집중 해소는 또한 정치적 민주주의의 형해화를 방지하기 위해서도 필수적이다.
한국 재벌은 순환출자, 교차출자, 지주회사체제 등의 다양하고 복잡한 소유지배구조를 가지고 과도한 수직계열화(over-vertical-integration)와 문어발식으로 다각화(over-diversification)된 사업구조를 가지고 있다.
또한 이렇게 복잡한 재벌의 구조와 심각한 경제력 집중은 기업 거버넌스가 제대로 작동할 수 없게 만들어 황제경영이 가능함으로 실효성 있는 재벌 개혁을 위해서는 소유지배구조와 기업 거버넌스 개혁 방안을 종합적이고 체계적으로 시행해야만 한다.
재벌의 경제력 집중이 심각하게 진행된 현재 상황에서 재벌 개혁을 위한 정치적 동력을 확보하는 것은 쉽지 않다.
재벌이 정치・법조・언론 등에 미치는 과도한 영향력을 통제하는 작업과 공정한 시장경제 질서의 제도화를 동시에 달성하는 재벌 개혁만이 얽힌 실타래를 풀 수 있다.
정부주도ㆍ재벌중심의 박정희 개발체제에서 사회통합적 시장경제로 전환하기 위해서 정부는 약자의 재산권 보호와 재벌 개혁을 통해 제도의 설계자 역할과 공정한 경쟁, 노동 3권을 보장하는 심판의 역할을 동시에 수행해야 한다.
이와 함께 박정희 개발체제에서 수행했던 정부의 시장에서의 행위자 역할, 시장을 대체하는 간섭자 역할 등을 과감하게 버려야 하며 정부의 역할은 복지와 사회안전망 구축에 행위자로서의 기능을 확충하는데 집중하여야 한다.
재벌개혁이 이뤄지고 공정한 경쟁이 보장되더라도 경쟁에는 패자가 생기기 마련이다. 따라서 공정한 경쟁의 패자에게도 최소한의 인간다운 생활을 보장할 수 있는 사회적 장치가 마련되어야 하는데, 이는 혁신형 경제가 제대로 작동되기 위한 제도적 기반이기도 하다.
복지제도와 사회안전망이 미비할 경우에 실패로 인한 개인적 비용은 너무 클 수 있고 결국 위험을 부담하는 과감한 혁신이나 도전적인 직업보다 안정된 공무원이나 공기업 직원과 같은 직업을 선호하게 된다.
사회통합을 달성하기 위한 복지제도와 사회안전망 구축을 위해 현재의 한국 상황에서 가장 시급한 이슈로 실업부조, 주거복지, 노후연금 문제 등을 들 수 있다.
그러나 대증요법을 위해 사회복지지출을 증가시키면 경제 성장률이 하락하고 조세부담이 증가해도 경제 성장률이 하락한다. 그러나 경제 성장률이 하락해서 실업이 증가하면 소득불평등이 악화된다.
저성장 기조 속에서 대증요법적 정책은 경제 성장을 악화시켜 소득 불평등을 악화시키고 사회복지지출 수요를 다시 증가시키는 악순환으로 경제가 저성장의 늪에 빠지고 재정악화로 인한 경제위기를 잉태하게 된다.
- 저성장, 제로성장, 역성장 시대의 뉴딜방안
현재 우리 경제는 고령화가 진행되어 활력을 잃고 있으며 국제적 기술 경쟁이 치열해지고 있는 상황에 놓여 있어 지속가능한 성장을 위해서는 성장동력의 확보와 함께 경제 시스템 개혁이 절실히 필요하다.
기본적으로 저출산과 인구 고령화로 과거와 같이 생산요소를 증가시켜서 성장하는 전략은 유효하지 않으므로 총요소 생산성을 제고하는 방안을 마련해야 한다.
지난 20년간 우리나라는 효율적인 갈등 해소 체제를 구축에 실패하였으며 밀양사태, 대기업 노사문제에서 볼 수 있듯이 갈등이 증폭되어 우리 모두가 손실을 감수해야 하는 상황이다. 합리적인 노사관계도 강화되어야 하며 현재와 같은 고비용 구조로는 지속적인 성장이 어렵다.
기술생태계도 개혁의 대상으로 국가 연구개발 지출도 정치적 영향을 받아 국가혁신체제의 효율성이 떨어져 있다. 효율적인 국가혁신체제를 통해서 실질적인 기술혁신이 일어나고, 기술혁신이 산업의 고부가가치화를 이끌어야 고등교육을 받은 국민들에게 좋은 일자리를 제공하기 위해서 반드시 필요한 과제이다.
기업들이 혁신하고 신산업을 창출할 수 있는 환경을 조성하는 것도 중요하며 타당성 없는 규제 법안을 경제 민주화라는 미명하에 추진해서는 21세기 후기산업사회 경제 환경을 만들어 나갈 수 없다. 우리나라 경제는 위기의 기로에 서 있다. 고비용 구조에서 국가기술력도 없다면 우리 경제의 미래는 없다.
5. 청년의 꿈이 공무원인 나라엔 미래 없다……
경제 발전과 사회 발전에 가장 중요한 요소는 기업가 정신으로 산업화에 필요한 기술·자본·자원 등이 부족한 상황에서도 한국이 선진국 반열에 오를 수 있었던 이유는 진취적 기업가 정신이 왕성하게 발현됐기 때문이다. 기업가 정신을 저해하는 가장 큰 요인은 공공 부문의 부진으로 기업 활동에 대한 규제는 민간의 창의적이고 융·복합적인 기업가 정신을 해치는 원인으로 작용하기 마련이다.
지난 15대 국회(1996년 5월 30일~2000년 5월 29일)에서 1951건에 그쳤던 규제법안 발의 건수는 17대 국회에서 7489건으로 늘었고 19대 국회(2012년 5월 30일~2016년 5월 29일) 들어선 1만7757건으로 10여 년 만에 10배 가까이 급증했다.
정치인들이 입법 과정에서 정치적 소득을 위해 경제적 자유를 제한하는 규제 법령을 과다하게 생산하고 있으며 기업가 정신 쇠퇴의 단편을 볼 수 있는 지표 중 하나는 공무원 경쟁률이다. 공무원 경쟁률(9급 기준)은 2013년 72 대 1로 1989년 14 대 1에 비해 크게 상승했다.
기업가 정신을 통한 창업보다 안전빵ㆍ철밥통인 안정적 직업을 선호하는 경향이 뚜렷해진 결과다.
워런 버핏, 조지 소로스와 함께 세계 3대 투자가이며 퀀텀펀드로 4200% 수익률을 자랑한 전설의 투자왕으로 꼽히는 짐 로저스(75) 로저스홀딩스 회장은 2017. 8월 KBS ‘명견만리’에 출연 “한국 청년들은 모두 공무원을 꿈꾸는데 이런 경우는 세계 어디에도 없다”며 “내가 걱정되는 건 앞으로 한국의 인구도 줄어들 것이고, 빚도 점점 늘어나고 있는데 모든 사람이 공무원이 되고 싶어 한다는 것”이라고 지적했다.
그는 “그렇다면 이 빚을 누가 갚을 것인가. 중국, 미얀마, 베트남과 어떤 경쟁을 할 수 있을까. 슬픈 일”, “한국은 그리 매력적인 투자처는 아니다”고 잘라 말하고 한국의 미래가 그리 낙관적이지 않고 투자할 만한 “매력적인 기업도 없다”고도 했다.
가까운 근대시기 조선의 동학농민혁명(1984년)은 양반 관리들의 수탈과 가혹한 세금과 백성들의 재물을 억지로 빼앗는 가렴주구(苛斂誅求)로 농민들에 의해 일어난 민중의 무장봉기로 청일전쟁으로 비화하여 조선의 망국을 초래하였고, 청국의 태평천국의 난(1851)은 부패할 대로 부패한 관료의 학정과 아편 전쟁의 배상금 지불을 위한 농민의 세금 증가로 사망자가 최소 2천만 명에서 많게는 5천만 명으로 추정된다.
‘인류 역사상 최악의 핏빛 내전’으로 알려진 태평천국의 난은 서구열강의 군사적 도움으로 진압되었으나 청국 멸망의 도화선으로 서구열강과 일본에 의한 반식민지 상태에 처하게 된 역사적 교훈을 되새겨야 한다.
정부와 시장의 실패를 극복할 수 있는 제3의 길(the third way)로……..
시장이 언제나 자원을 효율적으로 배분하는 것은 아니다. 시장이 제대로 운용되고 있음에도 불구하고 환경오염과 같은 부정적 외부효과(External Effect), 공공재(Public Goods), 정보의 비대칭성(Asymmetric Information) 및 갇힘(Lock-in)현상 등으로 비효율적 자원배분이 일어나는 경우 시장실패((Market Failure)가 발생한다.
실패된 시장을 시정 또는 보완함으로써 시장의 기능을 다시 살리려는 정부의 개입(Government Intervention)이 수준을 넘어 시장의 역할을 대체하려는 시도는 심각한 비효율을 초래하는 정부실패(Government Failure)를 가져 오게 된다.
공공재는 사회적으로 필요한 재화 또는 서비스임에도 불구하고 시장에서 공급되기 어렵다. 무임승차의 문제와 가격설정의 문제로 누구도 비용을 들여 공공재를 공급하려고 하지 않는다. 설혹 공급되더라도 가격설정이 어렵고 투자한 자금을 회수하기도 어렵다.
또한 많은 공공재는 외부효과를 발생시키기 때문에 시장에서 공급 가능하여도 사회적으로 바람직한 수준보다 과다하게 또는 과소하게 공급하게 된다. 시장에서 공공재는 효율적으로 배분되지 못한다. 시장이 실패되면서 정부개입을 요구하게 된다.
모든 경제주체가 자신의 이익을 추구한다는 가정으로 정부 및 정부기관의 행동을 연구하는 공공선택학파(public choice school)가 정치인 및 관료의 행태를 분석한 결과는 막연하게 상정하던 선한 의도를 지닌 정부는 지나치게 낙관적인 견해임을 보여주었다.
일반적으로 정부의 실패가 발생하는 이유는 ➀ 제한된 정보에 근거한 정책 결정의 문제점. ➁ 정부가 민간부문 반응을 통제할 수 없는 데서 발생하는 문제점. ➂ 정치적 과정으로 인해 발생하는 문제점. ➃ 관료제의 제약으로 인해 발생하는 문제점을 들 수 있다.
정부는 정치인이나 관료에 의하여 움직여지게 되므로 이들의 행태에 따라 정부 정책의 결과가 달라지게 되며 잘 조직된 이해관계자 집단이 정부의 개입으로 인해 발생하는 지대를 얻게 되는 것이 가능해진다.
특히 국회는 법을 제정하거나 특정 사업에 대한 예산을 결정하는 권한을 가지고 있으므로, 이해관계자 집단의 영향력이 발휘되는 주요한 무대가 되기도 한다.
정책의 목표가 잘못 설정되면 부를 재배분하는 방식에서 비효율성이 나타나기도 쉽고 정책에 따른 지대(rents)를 얻는 이해관계자는 특혜를 확보하기 위하여 정치적 자본에 대한 투자를 늘리게 되나 이는 사회적인 손실이 될 수 있다.
많은 연구 결과는 정부 실패가 일부 무능한 관료나 정치인들 때문에 발생하는 것이 아니라 정부 조직에 내재하는 구조적 요인 때문이고, 시장의 실패보다 더 보편적이고 구조적인 현상임을 보여주고 있다.
정부의 정책과 제도가 대다수 국민의 공익보다는 조직화된 이익집단의 사익(私益) 보호 또는 이익 증대를 위한 수단으로 사용되기 때문에 잘 조직된 이익집단의 사적 이익이 대다수 국민의 공익을 능가하는 현상은 이제 한국에서도 일반화된 현상이다.
모든 문제는 정부가 해결할 수 있고 공익은 공조직만이 보호할 수 있다는 정부 만능주의, ‘관료주의’ 또는 ‘레드 테이프’는 정부 규제의 증가, 공무원 숫자의 증가, 정부 부처의 증가, 국가 경쟁력의 저하, 지속되는 부정부패로 소련과 동구권의 몰락으로 그 폐해가 증명되었고 공조직의 비효율성은 이제 실증적으로나 이론적으로 더 이상 논쟁의 대상이 되지 않는다.
전통적 산업사회가 해체되고 새로운 사회인 후기산업사회, 탈산업사회, 탈석유사회, 생태사회가 도래하고 있는 시대적 변화에 맞춰 정치도 바뀌어야 한다.
대한민국은 OECD 국가 중에 사회적 갈등지수(Social Conflict Index)가 가장 높으며 정치도 극단적으로 대립하고 있다.
‘제3의 길’은 온갖 비판을 감내하며 상대방의 가치를 적극적으로 인정하고, 자신의 독트린에 대해서도 치열한 반성과 비판을 통해 체계적인 중도노선을 모색한다.
지역 감정이나 이념 갈등 및 배려 부족으로 생활 속에서 빚어지는 일상의 갈등이 넘쳐나는 대한민국은 갈등 공화국이다.
‘철의 여인’으로 영국병을 치유한 보수당의 마거릿 대처 전 영국 총리가 노동당 토니 블레어 수상의 집권을 비꼬아 “도로 중앙에 서 있는 것은 매우 위험합니다. 양 방향에서 오는 차에 치일 수 있기 때문이죠”라고 비판했으나 우리에게 가장 절실한 것이 제대로 된 중도노선일지 모른다.
‘베세토튜브(besetotube)는 한 두개 기업이나 기관이 감당할 수 없는 공공재(public goods)로 이윤창출이 최고목표인 시장에 맡길 경우에 효율적인 자원배분이나 공평한 소득분배를 실현하지 못하는 프로젝트이다.
또한 미래 성공에 대한 불확실성이 존재하여 시장(기업)은 자원을 배분하지 못하는 시장의 실패가 나타난다.
또한, 철강, 석유화학, 기계, 건설, ICT 등 수많은 기업과 연구조직의 창의적인 혁신과 개방형 공유체 참여, 글로벌 협력과 같은 고난도의 협업이 요구되는 프로젝트로 “지능형 공익 플랫폼”을 구축하여야 한다.
21/22세기 시민사회는 새로운 문화와 문명을 꽃피우는 가장 중요한 무대가 될 것이다.
역사상 문화와 문명은 시장과 정부보다 앞서 형성되었고 사회적 내러티브(서사구조)를 창조하는 공간으로 시민사회는 시장과 정부에 투자할 사회적 자본을 생성하는 공간이자 떠오르는 경제세력이다.
제3섹터는 선진국의 경우 GDP의 5% 이상을 생산하는 경제조직이다. 제3섹터는 가장 빠르게 성장하는 고용부분으로 평균 5.6%의 고용률과 벨기에 13.1%, 캐나다 12.3%, 영국 11%, 미국 9.2%의 노동자가 제3섹터에 고용되어 있으며 21세기 중엽에는 지능형 기술(AI, 로봇 등)에 더욱 의존하는 시장(Market)/기업 부분을 추월할 것이다.
베세토튜브연구회는 정부와 시장과 협업하는 제3섹터의 시민사회로 ➀ 베세토/아시아/글로벌튜브 ➁ 전기차/자율주행차/스마트시티 ➂ 제로성장/역성장시대/고령화시대의 국민기본소득제(UBI) 등을 한국사회의 미래비전 혹은 아젠다로 연구하여 사회적 담론을 형성하고 지구적 시민사회(global civil society)형성에 이바지할 것이다.
